钟飞腾 张帅:地区竞争、选举政治与“一带一路



钟飞腾 张帅:地区竞争、选举政治与“一带一路

钟飞腾 张帅:地区竞争、选举政治与“一带一路

引子
从2017年开始,国际舆论较为频繁地使用“债务陷阱外交”描述中国“一带一路”倡议背后的战略目的。从经济角度衡量,中国给“一带一路”沿线国家的贷款条件并不苛刻,且在中国推出“一带一路”之前,大量中低收入国家的债务负担就已经出现明显增长趋势,并不存在“一带一路”引发系统性“债务陷阱”的问题。因此,“债务陷阱外交”论缺乏经济基础。进而可以发现,东道国及其所处的地区政治环境在“债务陷阱外交”论产生与传播的过程中扮演了重要角色。为此,本文构建了一个地区环境与国内政治选举相互作用的分析框架,通过比较案例研究分析了“债务陷阱外交”论在典型国家出现、传播与发挥影响的机制。“一带一路”项目往往与东道国执政者“政治捆绑”,国内权力更迭导致的国家发展战略变动,为该国政府改变自身对“一带一路”的政策选择创造了空间,其所处的地区政治环境也显著影响政策变化的幅度。中国在推进“一带一路”建设时,既要与东道国进行双边互动,充分重视东道国国内不同力量的博弈,也要注意到沿线国家所处地区政治环境对该国能否持续参与“一带一路”构成制约。我们需要以一种更加多维的视角进行思考,超越传统的紧盯美国的对外政策模式,为“一带一路”的顺利实施营造更加良好的政治环境。
从2015年起, 西方媒体开始报道“一带一路”倡议参与国出现一定程度的债务偿还违约问题, 如蒙古、巴基斯坦、斯里兰卡等国。对发展中国家来说, 由于缺乏资金以及管理水平较低, 很容易出现债务偿还能力不足的问题。国际舆论大肆炒作“一带一路”中的债务问题, 认为这是中国政府有意为之的战略外交行为。早在2016年5月, 美国《外交事务》杂志就将中国与斯里兰卡的合作视为中国有意使斯里兰卡背负沉重债务, 以实现自身的战略利益, 并提出了“中国 (债务) 陷阱”的概念。这是将“一带一路”与“债务陷阱”联系起来的最早表述。随着“一带一路”的展开, “债务陷阱”不仅被国际媒体越来越多地用于攻击“一带一路”, 也吸引了一些重要国际智库和政府高官的关注。2017年1月, 印度战略学者布雷厄姆·切拉尼将中国与斯里兰卡就汉班托塔港债务问题进行的正常商务谈判视作中国的“债务陷阱外交”, 认为在“一带一路”的包装下, 中国正通过使东道国陷入债务危机达成自身的政治目的。2018年3月, 华盛顿全球发展中心发表题为《就债务视角审视“一带一路”倡议》的报告, 提出了8个有可能爆发债务危机的“一带一路”国家。报告产生了极为广泛的国际影响, 其中的观点被各大媒体广泛转载, “债务”也被越来越多的国际主流媒体和部分政要用于攻击“一带一路”。
中国政府对将“一带一路”指责为“债务陷阱”的说法进行了驳斥。2018年6月, 商务部发言人高峰指出, “‘一带一路’建设实施以来, 中国企业在沿线国家已经建设了75个境外经贸合作区, 累计投资255亿美元, 上缴东道国的税费将近17亿美元, 为当地创造就业将近22万个”, 用事实驳斥了“债务陷阱”言论。2018年10月, 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室副主任宁吉喆在新闻发布会上也明确表示, “一带一路”带给东道国的是有价值的资产, 在项目实施过程中也注意对债务积累的控制, 部分发展中国家的债务是由复杂的历史原因积累的, 将其归咎为“一带一路”不符合客观现实。2019年3月“两会”期间, 中国外交部长王毅在接受记者采访时同样声明, “一带一路”建设是惠民“馅饼”而非债务“陷阱”。
中外双方在“一带一路”是否导致部分发展中国家陷入债务的问题上分歧明显。尽管中方做了大量准备, 包括对“一带一路”总效益评估、项目合同、发展中国家债务等进行了深入阐述, 但没有扭转国际舆论的研判。2019年4月第二届“一带一路”高峰论坛召开后, 境外舆论仍在继续大量发表有关“债务陷阱”的评论, 并且频繁提到中国在“一带一路”上的政治目标。极个别西方智库的报告提出了新的评估。例如, 2019年4月, 专注于中国对外直接投资的美国荣鼎集团与约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院联合发布的报告显示, 至少就非洲国家而言, 中国并未战略性地使用贷款来实现政治目标, 相反中国与借贷国的债务谈判地位是相对平等的, 中方尊重了所在国的意见。但该研究也提醒, 长期而言债务风险不可小觑, 处理不好将影响“一带一路”建设的可持续性。
客观而言, 债务风险已经是“一带一路”建设中面临的重要挑战之一。在第二届“一带一路”高峰论坛期间, 中国财政部发布了《“一带一路”债务可持续性分析框架》, 表明中国政府已意识到“一带一路”建设中潜在的债务风险。印度学者也注意到, 第二届“一带一路”高峰论坛强调债务可持续性, 并提醒印度政府重视中国发出的这一信号。国际货币基金组织 (IMF) 总裁克里斯蒂娜·拉加德在北京参加第二届“一带一路”峰会时也表示, “一带一路”倡议可以为伙伴国提供其亟需的基础设施融资, 但这些以基础设施建设为核心的投资也可能导致债务负担加剧。作为一项以基础设施建设为核心内容的国际合作倡议, “一带一路”具有建设周期长的特点, 在此过程中发展中国家出现债务偿还风险也并非不可能。中国作为沿线国家的重要融资方, 本身也被一些国际舆论警示有可能出现债务风险, 中国企业在海外建设中可能引发债务问题也值得重视。历史上, 20世纪80年代拉丁美洲不少国家曾因债务问题陷入“失落的十年”, 导致发展中国家对债务问题十分敏感, 学术界曾从不同学科视角加以研究。
不过, 伴随“一带一路”兴起的“债务陷阱外交”论与通常所谓的“债务陷阱”不完全是一回事。2019年6月, 世界银行在一份报告中指出, “由于缺乏关于投资和融资条件的全面和一致的信息, 评估‘一带一路’对各国债务可持续性前景的影响面临重大挑战。”该报告立足于不同模型对中长期场景进行分析后认为, 在其选择的43个国家中有12个国家未来4年将面临更大的债务脆弱性, 而模型设定的30个国家中有11个国家面临长期债务恶化。不过, 报告强调, 中国在“一带一路”沿线投资对这些国家的债务脆弱性 (debtvulnerability) 的影响是有限的。也就是说, 与20世纪80年代拉美真正爆发债务危机不同, 如今“一带一路”沿线国家主要是面临债务风险, 谈不上地区范围的“债务危机”, 更不可能是“债务陷阱”。需要我们重视的是, 鉴于“一带一路”是中国经济外交的顶层设计, 也是推进人类命运共同体建设的重大实践, 如果不厘清“一带一路”建设与发展中国家债务的关系, 这一波“债务陷阱”论也可能对中国重新构建与发展中国家的新型关系造成负面影响。此外, 在当前国际局势不确定性增强、中美关系恶化的情势下, 深入研究与“一带一路”有关的话语传播机制, 揭示债务问题的实质, 也有助于降低外部世界对中国崛起的忧虑。
为探究“一带一路”推进过程中“债务陷阱”的实质, 特别是“债务陷阱外交”论的生成机理, 本文余下部分安排如下。第一部分回顾目前讨论“债务陷阱”和“债务陷阱外交”的相关文献, 对其论点进行归纳整理。第二部分重点从经济逻辑上阐述中国在“一带一路”沿线投资和贷款的基本模式, 并澄清“债务危机”和“债务陷阱”等不同概念之间的区别。第三部分在“双层博弈”模型的基础上, 构建一个分析“债务陷阱”论的框架, 本文认为仅从经济学角度无法解释为什么在债务危机还没有真正爆发之前, “一带一路”被舆论塑造成“债务陷阱”?与通常只是强调美国因素不同, 本文认为, 东道国国内选举与地区政治环境是决定沿线国家是否将“一带一路”项目归为“债务陷阱外交”的两个重要变量。第四部分则分别进行案例分析和检验, 重点选择第一部分涉及的国家, 以此检验地区大国和东道国国内政治的影响力。本文的梳理表明, 几乎所有债务问题爆发的时刻均与东道国选举政治密切相关。除此之外, 本文的一个主要论点是, 地区大国对“一带一路”的三种不同态度———支持、排斥以及中立, 对“一带一路”项目的影响有所不同, 并影响到沿线国家的债务问题。第五部分为结论。总体而言, 与其说“债务陷阱”是经济现象, 不如说是个别国家表达的一种政治诉求。与此同时, 我们也应正视, 不管沿线国家的债务是否因为“一带一路”产生, 只要沿线国家存在债务偿还的风险, 那么中国加大对“一带一路”的投资和建设, 都将引发发展中国家和国际社会新的担忧, 需要中国在接下来推进“一带一路”高质量发展时加以重视。



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